Augusto Burnier
Introdução:
O Direito Administrativo foi concebido sob a era do Estado liberal. Assim, é fortemente marcado pelos ideais iluministas de liberdade, que se contrapõem à necessidade de satisfação dos interesses coletivos. Di Pietro define-o como “o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
Administração pública:
Segundo Di Pietro, os dois sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração Pública são:
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agente públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;
b) em sentido estrito, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incube, predominantemente, ao Poder Executivo.
É como dizer que existe uma função ser exercida que é a administração pública, e quem irá exercê-la é a Administração pública.
Há que se esclarecer a divisão de poderes, ou funções, entre legislativo, executivo e judiciário, bem como não se esquecer do sistema de freios e contrapesos. Paralelamente à essas funções existe a função política, que também pode ser chamada de função de governo, que segundo Renato Alessi apud Di Pietro, “implica uma atividade de ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções, buscando a unidade da soberania estatal”.
Administração pública e Governo:
Como não há uma definição exclusiva das funções de cada um dos poderes, a função de governo confunde-se com as atividades residuais que não são enquadradas em qualquer uma das três partições. Como o Brasil é um país de regime presidencialista e com grande concentração de poderes nas mãos do Presidente da República, é justificável a tendência de identificar-se o Governo com o Poder Executivo, com uma forte participação do Legislativo; ao contrário dos Estados Unidos da América, onde o Poder Judiciário desempenha papel de relevo nessa área.
Princípios:
José Cretella Júnior apud Di Pietro ensina que “princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência”. E em seguida, classifica-os:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber;
b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de ciências;
c) monovalentes, comuns a um só campo do conhecimento;
d) setoriais, comuns a determinados setores em que se divide uma ciência.
Os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, apesar de não serem específicos do ramo do Direito Administrativo, são essenciais porque deles se constroem os demais.
De acordo com a Carta de 88, os princípios positivados a que se submete a Administração Pública são: legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, publicidade e eficiência.
Mas também informam o Direito Administrativo os princípios da supremacia do interesse público, especialidade, controle, autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, razoabilidade e proporcionalidade, motivação, segurança jurídica, presunção de legitimidade, isonomia ou igualdade, indisponibilidade ou poder-dever, ampla defesa e contraditório, controle judicial e responsabilidade do Estado por ato administrativo etc.
a) Legalidade: O princípio da legalidade trata do paradigma que impulsiona as relações da Administração. Diferente dos particulares que tem a liberdade, a autonomia da vontade, para fazerem tudo aquilo que a lei não proíbe, a Administração Pública fica condicionada a fazer apenas aquilo que a lei permite;
b) Impessoalidade: Em relação ao princípio da impessoalidade, José Afonso da Silva apud Di Pietro diz significar “que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal”. Assim, “as realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de quem as produzira. A própria Constituição dá uma conseqüência expressa a essa regra quando proíbe que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos”. A idéia básica desse princípio é afastar a pessoa do agente administrativo da figura do órgão da Administração;
c) Moralidade: O princípio da moralidade indica que os atos da administração devem ser morais, trata-se de uma esfera que foge ao direito. Há divergência doutrinária no sentido de que os princípios da legalidade e da moralidade se confundam. Entretanto, uma visão positivista do texto constitucional suporta a teoria de que os princípios da legalidade e da moralidade, conquanto se confundam, são princípios distintos. O princípio da moralidade também propugna pela não existência de uma moral paralela responsável por pessoas “que exercem uma atividade qualquer sem dedicação, sem responsabilidade, sem vocação, sem espírito de servir à comunidade. Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa”;
d) Publicidade: O princípio da publicidade exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. A Carta de 88, LX, ressalva que a restrição da publicidade dos atos processuais só poderá existir nos casos em que se fizer necessária para a defesa da intimidade de alguém, ou quando o interesse social o exigir. Interpreta-se em consonância com o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, pelo que, quando confrontado o interesse público com o direito à intimidade prevalecerá o primeiro;
e) Eficiência: Por fim, o princípio da eficiência é, segundo Hely Lopes Meirelles apud Di Pietro, “o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. O princípio da eficiência complementa o conceito de meritocracia e é aplicado tanto ao corpo da Administração pública quanto a seus agentes.
Conclusão:
O Direito Administrativo é o corpo de normas e princípios destinado a regular as relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos no âmbito administrativo. Os princípios que o informam constroem densa rede estrutural capaz de garantir o correto funcionamento dos entes e serviços públicos. Os cinco princípios fundamentais desse ramo do Direito caracterizam a Administração pública como uma figura desvinculada de qualquer aspecto humano, que opera segundo as programações legislativas. Todavia, percebe-se que a lei não pode desviar a Administração pública dos ideais éticos e morais, o que se concretiza, principalmente, com a efetivação dos princípios da publicidade e da eficiência, notas distintivas de uma Administração pública de um Estado Democrático.
Bibliografia:
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