História do Direito Agrário

Augusto Burnier

Introdução:

Tendo como certo o vínculo necessário e inarredável entre o ser humano e a produção agropastoril, investigo, superficialmente, as origens do problema fundiário brasileiro através da análise de documentos jurídicos.

Escorço histórico:

Quando as primeiras sociedades humanas – de caçadores-coletores – descobriram a técnica da agricultura e deixaram seu estilo de vida nômade para fazerem moradia em lugares fixos, intensificaram a produção de alimentos. O aumento na oferta de alimentos encorajou o sistema de trocas existente entre as pessoas, e os pequenos agrupamentos humanos se tornaram tribos e civilizações. “Nessas aldeias, a população cresceu e ampliou-se gradativamente: por exemplo, uma pessoa com habilidade para fazer cerâmica podia trocar seus potes por alimentos e, assim, empregar a maior parte do seu dia produzindo cerâmica”.

Ensina o Professor Benedito Ferreira Marques ser daí a origem do Direito Agrário, citando e exemplificando o Professor Alcir Gursen de Miranda ao escrever que “o Código de Hammurabi, do povo babilônico, pode ser considerado o primeiro Código Agrário da Humanidade”.

Segundo Marques, a história do Direito Agrário no Brasil passa pelo Tratado de Tordesilhas, que dividiu o novo mundo entre Portugal e Espanha. Por esse tratado caberiam a Portugal as terras situadas à direita da linha imaginária que demarcava 370 léguas a oeste das ilhas de Cabo Verde, e à Espanha as terras que ficassem à esquerda dessa linha.

Para colonizar o Brasil, Portugal lançou mão do instituto jurídico das sesmarias, instituído por D. Fernando I, o Formoso, em 1375. As sesmarias foram regulamentadas pelas Ordenações do Reino, notadamente, as Afonsinas de 1446, as Manuelinas de 1512 e as Filipinas de 1603. Todavia, não se deu no Brasil a mesma aplicação do instituto que se dava em Portugal.

No país europeu as sesmarias eram as terras que haviam sido cultivadas, mas que encontrando-se abandonadas, eram dadas a concessionários para que nelas produzisse alimentos. Nas terras recém-descobertas além-mar as terras eram virgens. “No Brasil, no entanto, embora em se tratando de terras sem senhorio, as cartas dadas, ou as dadas de terra, distribuídas para cultura, ou lavoura, passaram a ter igual denominação: sesmaria. Mas, em realidade, importava em começo, na doação de terras devolutas e públicas, com a finalidade exclusiva de serem cultivadas, e cuja venda foi posteriormente autorizada por lei”.

Pelo regime sesmarial, a coroa portuguesa empreendeu nas terras recém-descobertas a colonização através das capitanias hereditárias. Nessa época, prevalecia a concepção do domínio tripartido da propriedade, a Coroa Portuguesa permitia a escravidão e expandia a influência católica em troca do recolhimento do dízimo.

Os concessionários enfrentavam dificuldades para colonizar suas glebas, como para penetrar o interior do continente ou para explorar extensas áreas de terra. As obrigações raramente eram cumpidas, limitando-se o concessionário a pagar os tributos para não cair em comisso. Até finais do século XVI a população brasileira ainda não havia adentrado o interior do continente, vindo a fazê-lo a partir do século seguinte, através da ação de exploradores, bandeirantes, missionários, pecuaristas etc.

O regime sesmarial caracterizava-se pela transferência do domínio útil da terra ao sesmeiro para que a colonizasse, tendo nela sua morada habitual e cultura permanente, demarcando os limites das áreas e pagando os tributos devidos. Sobre as sesmarias Benedito Marques conclui que seu emprego foi ao mesmo tempo maléfico e benéfico. “Maléfico porque, mercê das distorções havidas, gerou vícios no sistema fundiário até os dias de hoje, que reclama reformulação consistente e séria. Benéfico porque, a despeito de os sesmeiros não cumprirem todas as obrigações assumidas, permitiu a colonização e o povoamento do interior do país, que se consolidou com dimensões continentais”. Com efeito, o regime sesmarial vigorou no Brasil até ser extinto em 1822.

A primeira Constituição Brasileira, a Imperial de 1824, não ousou regulamentar a aquisição de terras, embora tenha contribuído para a modelagem do Direito Agrário Brasileiro, ao garantir a propriedade e a desapropriação mediante prévia indenização, no art. 179, XXII.

No espaço de vinte e oito anos da extinção das sesmarias até a promulgação de outro regime de propriedade, vicejou no país o apossamento indiscriminado e anárquico de terras. Em 1850 foi editada a Lei n. 601, a conhecida Lei de Terras. A nova lei tratou de sepultar o instituto das sesmarias e estabeleceu a compra como única forma de acesso à terra.

Marques saúda os propósitos da aludida lei “porquanto permitiram a conversão, para o mundo jurídico, de situações do mundo fático”, enquanto Mário Lúcio Quintão Soares diz que a Lei de Terras “não logrou corrigir o grave problema de distribuição de terras, e, logicamente, regularizar a situação das terras devolutas”.

A segunda Constituição Brasileira, a Republicana de 1891, normatizou assuntos de Direito Agrário, transferiu aos Estados as terras devolutas, reservando-se à União apenas as áreas destinadas à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares, estradas de ferro e os terrenos de marinha. Também destinou aos Estados a competência para instituírem o imposto sobre o imóvel rural.

Em 1912, houve no Rio Grande do Sul, a elaboração do primeiro projeto de um Código Rural. Em 1917 a Constituição Mexicana, e em 1919 a Constituição de Weimar inseriram em seus textos conteúdos sociais, coadunando-se ao paradigma de Estado Democrático Social de Direito, enquanto no Brasil, em 1917, entrava em vigor o Código Civil, marcado por suas concepções individualistas.

A esse propósito escreveu Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira: “A propriedade da terra que, atendendo aos ideais burgueses e urbanos, foi regida às disposições do direito comum sem levar em consideração sua natureza específica, impediu a formação de um direito rural e passou a gerar o desequilíbrio fundiário”. Enquanto o mundo ocidental caminhava rumo a um novo conceito envolvendo o direito de propriedade, o Brasil ainda se apegava às teorias burguesas.

A Carta de 1934, no item 17 do seu art. 113, garantia a inviolabilidade do direito à propriedade ressalvando que tal direito não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo, e prevendo a possibilidade de desapropriação por necessidade ou utilidade pública mediante prévia e justa indenização, nos casos de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, ressalvando o direito à indenização ulterior. Essa Carta foi influenciada pelo pensamento de León Duguit, professor francês, que proclamou ao mundo, em 1911, a doutrina da função social da propriedade. Esse pensador defendia que “a propriedade já não é um direito subjetivo do proprietário. É a função social do possuidor da riqueza”.

Sobre essa Constituição escreveu Marques: “A Constituição Federal de 1934, sedimentando idéias agraristas já desenvolvidas, inclusive com o projeto do Código Rural de Joaquim Luís Osório refundido, preconizou a formulação de ‘normas de Direito Rural’ (art. 5º, XIX, ‘c’)”. Complementa Carvalho: “Mas foi no campo social onde se verificaram as maiores inovações do texto constitucional de 1934: surgiu o Título da ‘Ordem Econômica e Social’, prevendo direitos econômicos e sociais”.

A Constituição de 1937, eminentemente autoritária, caracterizada pela concentração do poder nas mãos do Presidente e pelo desapego à democracia, silenciou-se sobre a função social da propriedade e os avanços do Direito Agrário. Entretanto, a Constituição seguinte, de 1946, segundo Marques, “pode ser considerada a que impregnou avanços mais significativos, tendentes à institucionalização do nascente ramo jurídico. [...] podendo-se destacar a criação da desapropriação por interesse social que, mais tarde, viria a ser adaptada para fins de reforma agrária”. A Carta de 1946, notadamente avançada para a época, significou um avanço brasileiro na seara dos direitos e garantias fundamentais.

Benedito Marques ainda ensina que foi durante a vigência da Carta de 1946 que surgiu o INIC, Instituto Nacional de Imigração e Colonização, através da Lei n. 2.163/54, predecessor do INCRA.

Com o conseqüente avanço das idéias agraristas e o maior espaço dado a elas na Constituição, institucionaliza-se, a 19 de novembro de 1964, o Direito Agrário quando a EC n. 10/64 passa a lhe conferir autonomia legislativa. Surge, em seguida, a 30 de novembro de 1964, a Lei 4.504, o Estatuto da Terra. Diz-se, portanto, ser a EC n. 10/64 a certidão de batismo do Direito Agrário, e o Estatuto da Terra seu Código Agrário. O que permite concluir pelo frescor desse ramo jurídico.

Quanto às Constituições militares seguintes, melhor cumpre transcrever o enunciado por Maniglia: “Nas Cartas de 1967 e 1969 há evolução na linguagem normativa e finalmente, ao falar do pagamento da desapropriação para imóveis rurais, ambas tratam da função social da propriedade”.

Conclusão:

Verifica-se que a institucionalização das áreas agriculturável brasileiras deu-se de forma impetuosa e displicente pela matriz colonizadora do país. As sucessivas Constituições não lograram êxito em corrigir o problema, que só virá a ser juridicamente melhor elaborado com a promulgação da Constituição de 1988.

Bibliografia:

BARROSO, Lucas Abreu; MIRANDA, Alcir Gursen de; SOARES, Mário Lúcio Quintão (Orgs.). O direito agrário na constituição. 2. ed.
CARVALHO, Kildare. Direito constitucional: teoria geral do Estado e da Constituição, direito constitucional positivo. 11. ed. rev. e atual.
COTRIM, Gilberto. História global: Brasil e geral. 6. ed. reform.
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro. 6. ed. rev. atual. e amp.
PEREIRA, Rosalinda Rodrigues. A teoria da função social da propriedade rural e seu reflexos na acepção clássica de propriedade. Revista de direito civil, RT, [s.l], nº 65, jul./set.
SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 24. ed.